La Conferenza sui cambiamenti climatici di Marrakech (7-19 novembre 2016) non sarà ricordata solamente come “la COP dopo Parigi”. Lo stesso slogan scelto dalla Presidenza del Marocco in preparazione alla Conferenza – la “COP dell’Azione” – già chiariva l’intento di attribuire alla COP 22 il peso politico e il significato necessari a sostenere e concretizzare lo slancio derivante  dall’adozione dell’Accordo di Parigi. La rapida entrata in vigore dell’Accordo, avvenuta lo scorso 4 novembre, ha ulteriormente contribuito a porre la Conferenza sotto i riflettori, dando alla “città rossa” il compito di ospitare la prima riunione dell’organo decisionale dell’Accordo (nome in codice: CMA1). Questo ha inevitabilmente alzato le aspettative rispetto ad un rapido sviluppo delle guide operative necessarie a rendere l’Accordo attivo e funzionante.

Sviluppare il Rulebook dell’Accordo di Parigi

Il compito della COP 22 era dunque quello di iniziare a spostare l’attenzione dal cosa si è deciso a Parigi al come gli ambiziosi obiettivi dell’Accordo saranno effettivamente realizzati. Molti aspetti concreti erano infatti rimasti senza risposta nell’Accordo di Parigi, tra cui la definizione di come le Parti avrebbero dovuto comunicare i propri sforzi in materia di mitigazione, adattamento, finanza per il clima, trasferimento tecnologico e capacity building; di come l’ambizione di tali sforzi si sarebbe rivista nel tempo; e di come sarebbe stato progettato un processo per facilitare l’attuazione dell’Accordo e promuoverne l’osservanza. Tutti questi aspetti costituiscono il cosiddetto “Rulebook“, che comprende i dettagli tecnici che renderanno l’Accordo operativo e, quindi, implementabile.

Ma le questioni tecniche sono spesso anche politiche. Le discussioni su questi temi hanno rivelato l’esistenza di diverse interpretazioni dell’Accordo di Parigi, nascoste dietro la costruttiva ambiguità che ne caratterizza il testo. Per esempio, il dibattito su caratteristiche, informazioni e misurazione dei contributi nazionali programmati (NDCs – Nationally Determined Contributions) nella loro componente di mitigazione si è trasformato in una discussione spinosa su cosa debbano comprendere gli NDCs e su come debba essere affrontata la differenziazione tra i paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo.

Altre preoccupazioni sono state sollevate dalle cosiddette orphan issues: questioni previste ai sensi dell’Accordo di Parigi, ma non inserite nell’agenda dei lavori. Alcune di esse erano assolutamente fondamentali, come la definizione di orizzonti temporali comuni per gli NDCs, le loro modifiche, la definizione di linee guida relative alla finanza e la definizione di un nuovo obiettivo collettivo sul sostegno finanziario. Le orphan issues, alla fine, sono stati affrontate, affidate alla cura dell’Ad hoc Working Group on the Paris Agreement (APA), organo specificamente incaricato di preparare l’entrata in vigore dell’Accordo. Molte Parti hanno anche accolto con favore l’iniziativa della Presidenza marocchina di affidare due di tali questioni (la definizione di orizzonti temporali comuni per gli NDCs e “formazione, sensibilizzazione del pubblico, partecipazione e accesso alle informazioni”) al Subsidiary Body for Implementation (SBI), che li affronterà alla sua quarantaseiesima sessione (maggio 2017).

Anche se non è stato ancora raggiunto un progresso sostanziale sul rulebook, le Parti sono riuscite a concordare un calendario serrato per i lavori tecnici del prossimo anno e, cosa ancor più importante, un termine per il completamento dei lavori dell’intero rulebook. Tale termine è stato fissato al 2018, quando, insieme alla COP 24, sarà convocata la terza seduta del CMA1, con il compito di adottare tutte le decisioni pertinenti. Si tratta di una scadenza molto ambiziosa: per dare un’idea di quanto rapidamente i lavori dovranno procedere, basti pensare che ci sono voluti tre anni per elaborare il rulebook del protocollo di Kyoto, passando attraverso la convocazione di un’ulteriore COP (COP 6, parte 2) prima della sua adozione – ironia della sorte – proprio a Marrakech nel 2001 [1].

Accelerare l’ambizione

Sappiamo che gli NDCs non saranno sufficienti a soddisfare l’obiettivo di lungo termine dell’Accordo di Parigi di contenere l’aumento della temperatura media globale ben al di sotto di 2°C rispetto ai livelli pre-industriali. Figuriamoci l’obiettivo di 1,5°C. Come riportato dall’Emission Gap Report 2016 dell’UNEP (United Nations Environmental Programme), pubblicato alla vigilia dell’entrata in vigore dell’Accordo di Parigi, il mondo si muoverebbe sulla traiettoria di un aumento della temperatura tra i 2,9 e i 3,4°C al 2100, se le emissioni si stabilizzassero ai livelli previsti dalla COP 21. Nel 2030, le emissioni stimate sono di 12-14 gigatonnellate superiori al livello necessario per rimanere al di sotto dei +2°C. Considerando il limite dei +1,5°C, il gap sale a 15-17 gigatonnellate. Questo evidenzia la necessità di azioni urgenti per ridurre ulteriormente le emissioni dopo il 2030 e sottolinea che gli attuali NDCs devono inevitabilmente essere rafforzati, possibilmente prima di tale data.

In questo senso, il dialogo di facilitazione del 2018 fornirà una prima occasione per rivedere (al rialzo) l’ambizione degli NDCs presentando piani per il clima nuovi o aggiornati. Seguiranno quindi ogni 5 anni, a partire dal 2023, dei processi di revisione globali (“global stocktakes”). La COP 22 ha fornito importanti chiarimenti sulla preparazione del dialogo di facilitazione, incaricando i Presidenti della COP 22 e della COP 23 di avviare consultazioni sulla sua organizzazione e di riferire a riguardo alla COP 23.

Dai buoni propositi alle azioni necessarie

Oltre alla definizione delle regole e dei processi dell’Accordo di Parigi, la COP 22 si è concentrata sul “carburante” necessario per l’azione. I cosiddetti Means of Implementation (MOI) includono la finanza, il trasferimento tecnologico e il capacity building. Quest’ultimo aspetto, in particolare, ha attratto notevole attenzione a Marrakech. Come previsto dalla decisione 1/CP.21, è stato lanciato il Paris Committee on Capacity-building (PCCB) con l’obiettivo di colmare i gap conoscitivi e supportare l’azione per il clima nei paesi in via di sviluppo. Con l’elezione dei suoi 12 membri, il PCCB è ora pronto a lavorare al suo piano di lavoro per il periodo 2016-2020 e a focalizzarsi, nel 2017, sull’implementazione degli NDCs.

Parallelamente ai negoziati, la Global Environmental Facility (GEF) ha annunciato la Capacity Building Initiative for Transparency (CBIT). Il nuovo fondo fiduciario è volto a sostenere i paesi in via di sviluppo nel controllo e nel monitoraggio dei loro progressi nella riduzione delle emissioni e nella raccolta di informazioni robuste sulla loro vulnerabilità, per definire obiettivi di adattamento sulla base di informazioni puntuali. Il CBIT è già stato dotato di circa 50 milioni di dollari in impegni ed è stata approvata una prima serie di progetti per Costa Rica, Sud Africa e Kenya. Sul trasferimento tecnologico, sono stati impegnati oltre 23 milioni di dollari da parte dei paesi sviluppati nel Climate Technology Centre & Network (CTCN), il braccio esecutivo del Technology Mechanism, che ha il compito di fornire capacity building e assistenza tecnica in risposta alle richieste dei paesi in via di sviluppo.

La buona notizia in tema di finanza per il clima è che le Parti della COP 22 hanno deciso di mettere il Fondo per l’Adattamento, istituito nell’ambito del Protocollo di Kyoto, al servizio dell’Accordo di Parigi, secondo modalità e dettagli da definire entro il 2018. Arrivare ad un accordo non era così scontato, dato che le Parti del Protocollo di Kyoto non coincidono con quelle dell’Accordo di Parigi (si prendano, ad esempio, gli Stati Uniti) e ciò ha reso la discussione qualcosa di più di un semplice copia-incolla.

La cattiva notizia è che le aspettative dei paesi in via di sviluppo rispetto ad un potenziamento sostegno finanziario potrebbero essere state deluse. Mentre la Roadmap verso i 100 miliardi di dollari resa pubblica dai paesi sviluppati poco prima della COP 22 ha contribuito a far luce sul processo che questi intendono seguire, manca ancora chiarezza sulle regole e sulle norme comuni per definire, da un lato, quali strumenti di finanziamento debbano essere inclusi e conteggiati nel raggiungimento dell’obiettivo e, dall’altro, le modalità di monitoraggio [2].

Entrando nel merito, la principale fonte di preoccupazione per i paesi particolarmente vulnerabili si trova nell’attuale gap dei finanziamenti per l’adattamento. I finanziamenti pubblici per l’adattamento sono stati pari a 22,5 miliardi di dollari nel 2014, da due a tre volte inferiori rispetto ai costi annuali stimati per l’adattamento [3]. Inoltre, i finanziamenti per il clima continuano ad essere concentrati sulla mitigazione, con solo il 25% dei flussi totali investiti nella costruzione di comunità e nazioni più resilienti [4]. Iniziative come l’Adaptation of African Agriculture to Climate Change initiative (AAA), lanciata alla COP 22, mirano a correggere questo squilibrio, attraendo quote significative di fondi per il clima per la gestione del suolo, il controllo dell’acqua in agricoltura, la gestione del rischio climatico e lo sviluppo di capacity building.

Per non lasciare indietro nessuno

Alla COP 22 era stato dato l’importante mandato di rivedere il Meccanismo Internazionale di Varsavia (WIM) su Perdite e Danni, creato nel 2013 per avanzare nelle conoscenze, nel coordinamento e nel sostegno per affrontare gli impatti residui associati ad eventi estremi ed eventi di lenta insorgenza nei paesi in via di sviluppo particolarmente vulnerabili. Si è giunti alla definizione di un processo periodico di revisione (con un primo appuntamento nel 2019) per valutare i progressi compiuti nell’attuazione del piano di lavoro del Comitato Esecutivo e per riflettere, nel lungo termine, su come il WIM possa essere migliorato e rafforzato. La COP 22 ha inoltre approvato il quadro per il piano di lavoro quinquennale del WIM, inteso ad orientare l’attuazione delle funzioni del meccanismo negli anni a venire [5].

La conferenza di Marrakech ha mosso importanti passi anche nell’aumentare l’inclusività  del processo UNFCCC. Da un lato, si è esteso di 3 anni il Lima Work Programme on Gender, volto a migliorare la parità di genere in tutti i processi UNFCCC e ad aumentare la consapevolezza e il sostegno nello sviluppo e nell’attuazione di politiche climatiche attente alla dimensione di genere. Dall’altra parte, ha riconosciuto le particolari preoccupazioni ed esigenze delle popolazioni indigene, lanciando l’attuazione della “Local communities and indigenous peoples platform”. Quest’ultima promuoverà lo scambio di esperienze e la condivisione delle migliori pratiche in materia di mitigazione e adattamento a livello locale.

Mantenere alto lo slancio politico

A conti fatti, gli ambiziosi obiettivi dell’Accordo di Parigi saranno raggiunti solo se sostenuti da una forte volontà politica. La necessità di progredire rapidamente sulla spinta dell’Accordo di Parigi è stata fortemente ribadita dalla Marrakech Action Proclamation for our Climate and sustainable development, adottata nel corso della plenaria di chiusura della COP il 17 novembre. Il testo riprende, in sostanza, i punti meno contestati dell’Accordo di Parigi, tra cui la solidarietà con i più vulnerabili, i 100 miliardi di dollari da mobilizzare e la necessità di ambizioni per il periodo pre-2020. In questo senso, la storia che ci sta dietro (cioè il tentativo della Presidenza marocchina di by-passare i negoziati sul testo sottoponendolo all’esame solamente di alcuni gruppi [6]) potrebbe sembrare più interessante del suo effettivo contenuto. Si tratta però di un segnale di unità e di determinazione delle Parti, in particolare dopo le turbolenze causate dalle elezioni presidenziali americane. Secondo alcuni osservatori, l’“irreversible momentum” per l’azione climatica ricordato nella Proclamation sarebbe in realtà un sottile messaggio per il presidente eletto Trump e le sue posizioni negazioniste in tema di cambiamenti climatici.

E’ forse un po’ ottimistico dire che il processo che ha condotto a Parigi ha generato una sorta di leadership collettiva per l’azione per il clima, e che quest’ultima è sempre meno dipendente dalle scelte fatte a livello nazionale dalle singole Parti. Tuttavia, alcune delle iniziative prese dai gruppi di paesi alla COP 22 sembrerebbero puntare in questa direzione. Durante la seconda settimana di negoziati, Canada, Stati Uniti e Messico hanno presentato le loro strategie di lungo periodo per uno sviluppo a basse emissioni (come previsto dall’art. 4, comma 19, dell’Accordo di Parigi). Pur non proponendo alcun nuovo obiettivo per il 2050, e pur specificando la natura non prescrittiva delle politiche, tali  impegni hanno per lo meno il merito di iniziare una conversazione sul post-2030. La Germania ha proposto un Piano d’Azione per il Clima che punta ad una riduzione del 95% delle emissioni entro il 2050 rispetto ai livelli del 1990 e altri paesi sviluppati e in via di sviluppo sono pronti a fare lo stesso nell’ambito della 2050 Pathways Platform, lanciata in occasione della COP 22. Il Climate Vulnerable Forum (CVF), che raccoglie 43 fra i paesi in via di sviluppo più vulnerabili al mondo, si è impegnato a preparare al più presto – entro il 2020 – strategie di lungo termine per uno sviluppo a basse emissioni di gas serra e ad aggiornare gli NDCs entro la stessa scadenza. Inoltre, pur essendo i meno responsabili dell’attuale riscaldamento globale, i paesi del CVF si sono impegnati a raggiungere il più rapidamente possibile il 100% della produzione nazionale di energia da fonti rinnovabili.

La determinazione sembra esserci. E’ ora il momento di mantenere viva l’azione.

Riferimenti bibliografici

[1] Massai, L. (2011), The Kyoto Protocol in the EU. European Community and member states under International and European Law. Asser Press, The Hague

[2] Climate Policy Observer (Nov. 7, 2016), SPECIAL COP22 – Climate finance and adaptation gap among paramount topics at Marrakech talks

[3] UNEP (2016), Adaptation Finance Gap Report

[4] UNFCCC (2016), Report of the Standing Committee on Finance to the Conference of the Parties

[5] Climate Policy Observer (nov. 21, 2016), SPECIAL COP 22 – Review of the Loss & Damage mechanism agreed in Marrakech

[6]Business Standard, (Vov. 12, 2016), Not Trump, the ‘Marrakech Call’ hobbles climate change talks in Morocco

Riconoscimenti

Elisa Calliari ha contribuito alla redazione di questo articolo.

Immagine: The United Nations flags at COP22 in late afternoon light. Photo credit: Takver/Flickr.